政府投资基金三难”破解之道

近年来，中国政府不断加大投资基金规模，以促进产业转型升级。这笔超7万亿元的资金使用效率和社会关注度逐渐提高。近期，一些省份公开了2023年预算执行和其他财政收支审计报告，指出了政府投资基金存在的一些问题。这些问题包括社会资本募集困难、基金投向违规（包括房地产项目和偿还债务）、资金闲置、隐性债务、管理水平低等。粤开证券首席经济学家罗志恒表示，政府投资基金的核心问题在于政府和市场边界模糊，导致实际运作时存在诸多困难。政府应厘清边界，回归引导性和服务性角色，将市场问题交给市场解决。

所谓政府投资基金，是指政府通过预算安排，单独或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会资本投资重点领域和薄弱环节，支持相关产业发展的资金。在财政收支矛盾加剧的背景下，政府投资基金通过吸引社会资本参与地方产业转型升级，发挥财政资金杠杆作用，因此备受青睐。根据清科研究中心统计，截至2023年，全国累计设立政府引导基金2086只，目标规模约12.19万亿元，已认缴规模达7.13万亿元。

地方审计报告显示，当前政府投资基金发展面临募资难题，甚至有虚假募资现象。山西、辽宁、内蒙古等地的审计报告均指出了基金募集到位率低、社会资本出资比例小等问题。中国人民大学财政金融学院副教授胡波表示，政府投资基金属于私募股权投资基金范畴，募资难是普遍问题。今年新设立的私募股权投资基金中，政府和国企出资占比高达80%以上。

社会资本融资难题也影响到了政府投资基金，主要原因是政府出资比例过高。

部分子基金因无法按照预期募集到足够的社会资本，影响了政府投资基金的对外投资进度。IPO节奏收紧和项目退出预期走弱也客观影响了政府投资基金和子基金的直接投资。

胡波表示，这些问题导致政府投资基金和子基金存在资金闲置现象。

为应对地方债务风险，财政和金融监管不断加强。资管新规后，金融机构投资政府投资基金受限，而经济下行压力也降低了社会资本投资意愿。专家建议放宽金融机构参与限制，解决政府投资基金融资难题。

罗志恒建议，吸引PE/VC、主权财富基金、高净值个人等风险承受能力更高的投资者，丰富社会资本来源。

他认为，不再局限于银行、保险等传统金融机构，投资主体应转向风险承受能力匹配的PE/VC投资机构、主权财富基金、高净值个人。

罗志恒提出，融资范围不应局限于国内，可与境外金融机构联合设立基金，吸收海外资本返投国内。

需关注一些地方盲目设立政府投资基金的问题，导致基金空有目标募资额，后期无法实现募资，浪费财政和人力。他建议政府投资基金应根据实际情况确定数量和规模，避免“多”和“大”，不能千篇一律建设。

胡波建议，加强政府投资基金省级统筹，出台统一管理制度，严格限制县级及以下政府设立投资基金。

罗志恒指出，吸引社会资本时，政府投资基金往往承诺回购本金或最低收益，产生隐性债务问题。后资管新规时代，银行、保险等资本投资基金难度增加，导致基金设立和投资困难。

一些审计也发现政府投资基金新增隐性债务的情形。

内蒙古的审计报告指出，有一个地区以政府投资基金运作形式，变相违规举债 80 亿元。自治区本级的 1 只基金，以债权形式投资项目 11.2 亿元。云南的审计报告称，1 家公司利用政府投资基金质押担保，违规融资 19.28 亿元。山西的审计报告则显示，省级的 15 只子基金进行了“名股实债”投资，金额达 12.83 亿元。

胡波表示，一些地方政府投资基金仍存在合规性问题，部分基金存在债权投资或“明股实债”投资的现象，在经济欠发达地区相对多见。近两年利用政府投资基金变相增加地方政府债务的情况较少。

目前，政府投资基金主要用于产业类项目，例如支持当地战略性新兴产业、信息技术、新能源、新材料等领域，目的是促进地方产业转型升级或招商引资。审计发现，有部分政府投资基金的投资方向与设立初衷不符，一些基金未按计划投向本地产业，存在资金闲置的情况。

例如，安徽的审计报告显示，4 只基金未充分落实对重点企业类型的支持要求，2 只基金也未落实重点产业领域的投资要求。它们没有按照要求对接投资科研机构和高等院校项目，也没有支持高新技术产业和先进制造业等领域。

福建的审计报告则指出，政府投资基金的杠杆作用有限。由于投资项目较少，部分基金将存余资金用于购买结构性存款等产品。还有部分基金违规以委托贷款的方式投资项目。云南的审计报告显示，1 家公司借用了 1.54 亿元政府投资基金来偿还债务。山西的审计报告则指出，8.12 亿元的基金违规投资于房地产开发等项目，另外 2.3 亿元的基金也超出了合同约定的比例，投资于省外的私募股权基金。

胡波表示，一些政府投资基金缺乏必要的投资指导和监督，导致投资方向偏离基金设立方案。

罗志恒认为，政府投资基金的核心目标是促进地方产业的发展，因此在投资地区和行业方面都有严格的限制。最常见的手法是通过设定返投比例，限制投资基金在当地投资的金额。

他指出，一方面，返投比例较高的地区投资机会相对较少，项目挖掘周期较长，导致政府投资基金效率低下，资金闲置问题突出。部分基金管理人认为这是“卡脖子”资金，参与政府投资基金项目的积极性下降。很多基金会等到接近截止期才开始着手返投，或者通过在外地设立子公司的方式转移部分资金。年末时，它们会在合并财务报表中将这部分资金计入本地，但实际投资却发生在外地。这样一来，返投比例限制形同虚设，无法真正达到促进当地产业发展的目的。

政府投资基金项目的推进速度较慢，资金闲置的情况也时有发生。

例如，辽宁的审计报告显示，基金投资推进缓慢。1 只基金到位资金为 5.02 亿元，却只完成了 2 个直投项目，累计投入资金仅为 4830 万元，只占到位资金的 9.66%。宁夏的审计报告则指出，设立的 4400 万元股权投资基金，主要用于投资区内创新型企业。但由于要求的投资收益率过高，导致 3520 万元的基金闲置。山西的审计报告称，由山西金控集团、山西文旅集团等 3 家企业管理的 14.31 亿元基金长期闲置。

罗志恒表示，虽然政府投资基金不以营利为目的，但国有资产的属性要求保值增值。管理人出于避免出错或承担责任的考虑，不敢将资金投入处于种子期或初创期的创新创业领域。

大多数政府投资基金实际投资于成熟期等后期项目，或直接购买理财产品，甚至闲置，未达到促进创新创业企业、引导产业结构升级的政策目标。

专家建议加强政府投资基金出资管理。财政部门应牵头进行财政承受能力论证，确需出资设立的基金纳入预算管理并报人大审议。基金设立后，应分阶段按投资进度出资；减少基金层级，限制多层嵌套，减少闲置。

建议发展改革部门会同政府投资基金行业主管部门，发布基金投资指南等，引导投资基金围绕重点产业布局。同时制定负面清单，防止投资流向落后或淘汰产业。

实践证明，政府对投资基金的限制并未促进产业发展，反而产生问题。可适当放宽返投比例、注册地等限制，让基金按市场化原则运行。一些地区已开始放宽相关限制。

地方审计报告显示，部分政府投资基金管理水平低，已到期项目资金退出难，甚至存在损失风险。

为解决问题，需厘清政府与市场边界。一方面，政府应避免干预基金项目投资决策；应提高对基金管理机构的专业化、市场化要求，建立激励约束机制，促进投资管理团队与基金利益一致化。

提升政府投资基金管理水平的关键在于专业化人才。

罗志恒认为，政府在短期内应加强与专业基金公司的合作，引入市场经验以提高基金使用效率；从长远来看，则需优化人才选用和管理机制，增强基金对专业人才的吸引力。

对于政府投资基金可能出现的损失，应理性看待。

罗志恒认为，要落实容错机制。只要在投资过程中没有以权谋私、符合程序规定，就应对因不可抗力、政策变动等因素造成的投资损失免于行政追责和效能问责，充分发挥基金管理人的主观能动性。

他建议，为鼓励基金管理人按照真实意愿进行投资，投资基金必须完善容错机制。一方面，对已尽职履行的投资决策因不可抗力、政策变动等因素造成的投资损失，不追究受托管理机构责任；按照投资基金投资规律和市场化原则进行综合绩效评价，不对单只子基金或单个项目的盈亏进行考核。

罗志恒认为，当前市场上问题基金、僵尸基金较多，加重了地方财政负担，必须完善退出配套政策，不能只“立”不“破”，对投资目的不能达成和已经完全达成的基金，在充分论证后可有序退出市场。要发展多层次退出渠道，加快新三板、科创板市场培育，规范地方股权交易市场环境。

一些政府投资基金缺乏绩效评价制度。例如，天津审计报告显示，天津市创业投资引导基金和天津市天使投资引导基金自2015年成立后，相关部门直至2022年6月才首次开展财政绩效评价。

胡波建议，按照“事前有目标、事中有监控、分阶段有评价、评价结果有运用”的要求，建立并完善政府投资基金及子基金绩效管理制度，将绩效评价结果与管理费提取、业绩报酬分配、政府出资让利等挂钩。