解读许庆：土地权益实现形式的新探索

党的二十大三中全会发布的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》中提出要“完善城乡融合发展体制机制”，详细安排了健全推动新型城镇化体制机制、巩固完善农村基本经营制度、完善强农惠农富农支持制度、深化土地制度改革等内容。

近日，农业农村部表示将加快农业转移人口市民化，实施常住地登记户口提供基本公共服务的制度，推动符合条件的农业转移人口在社会保障、住房保障、子女义务教育等方面享有与迁入地户籍人口同等权利。并依法保障进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权。现行政策允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式进行盘活利用，各地可积极探索，让农民享受更多改革红利。

上海财经大学中国式现代化研究院土地制度改革研究团队首席专家、城乡发展研究院副院长许庆接受采访，对深化土地制度改革、推进新型城镇化建设进程的现状和挑战进行了分析。

许庆表示，《决定》提出“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求”，要统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，共同繁荣发展。

在新型城镇化方面，《决定》提出要健全相关体制机制，构建产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动机制。实施常住地登记户口提供基本公共服务的制度，推动符合条件的农业转移人口在社会保障、住房保障、子女义务教育等方面享有同迁入地户籍人口同等权利，加快农业转移人口市民化。

在农村土地制度改革方面，《决定》强调要深化相关改革，作为完善城乡融合发展体制机制的一项重要内容，为巩固完善农村基本经营制度，激发农业农村发展活力，促进城乡共同繁荣发展提供保障。许庆认为，作为一项基础制度，土地制度需要根据农业农村的新形势新变化作出相应调整，涉及利益调整，需把握焦点问题、敏感问题，利用改革成果和经验，完善涉及农村土地的各项制度，探索土地权益实现形式，让农民分享改革红利。

许庆指出，我国新型城镇化进程稳步推进，城市规模扩大，城镇化率提高，基础设施和公共服务水平改善，城市经济结构向现代服务业和高新技术产业转型，推动经济优化升级。

伴随着城乡融合发展政策的逐步实施，农村人口向城市转移的步伐加快，农村基础设施和公共服务水平显著提升。

相对经济发展水平，我国城镇化率较低。2023年人均GDP约为1.27万美元，接近高收入经济体门槛；常住人口城镇化率突破65%，仍低于中高收入经济体的平均水平。户籍人口城镇化率长期低于常住人口城镇化率，1.7亿农民工及其家属无城镇户籍，表明城镇化仍有较大发展空间。

由于城乡二元制度，进城务工人员在就业、医疗、养老、教育、住房等方面面临保障限制，无法长期在务工城市安居。需逐步推行以常住地登记户口提供基本公共服务制度，让符合条件的农业转移人口在社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等方面享有与迁入地户籍人口同等权利，加快农业转移人口市民化进程。

在新型城镇化建设中，我国土地制度改革取得一定成果。

一是土地使用权市场化不断深化，地方政府通过市场化手段优化土地资源配置，推动土地流转和集约利用。具体措施包括：开展农村承包地确权登记颁证，实施“三权分置”；试点农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度等改革，构建农村土地制度框架，释放乡村发展活力。

二是土地制度改革延伸至住房制度。在“房住不炒”原则下，住房政策围绕着租赁住房用地保障展开：盘活城区存量土地，增加租赁住房用地供应；允许将商业用房等按规定改建为租赁住房；新建商品住房项目中配建租赁住房；在超大城市、特大城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点。

新型城镇化建设面临的挑战包括：

• 地方政府对土地出让收入依赖度高，财政收入稳定性受影响。
• 城乡统一建设用地市场建设存在问题。
• 农村集体经营性建设用地难享同等用益物权和担保物权。
• 农村宅基地盘活利用面临挑战。
• 土地管理法律法规滞后影响改革深入推进。

随着农村土地流转率提升，金融需求增加。土地流转过程中的金融服务薄弱，是当前农业领域亟需解决的问题。2015年启动的“两权”抵押贷款试点在部分县级行政区开展，但土地经营权非完整产权限制了其快速变现能力，相关法律修订仍需完善，农村土地缺乏商品流通的便利性。